Por José Weinstein y Gonzalo Muñoz

No obstante el deseo compartido por todos los actores sociales y políticos de dar un salto en educación, esto no se ha traducido en una agenda-país de cara al futuro que consensúe las transformaciones prioritarias a impulsar. De hecho, el debate es escaso y no exento de vacíos y ripios. Muchas veces se simplifican los complejos problemas que requiere resolver una reforma centrada en la calidad, que debe lograr algo que hoy parece una quimera: que todos los alumnos dominen los objetivos de aprendizaje definidos por nuestro currículo.

 En este artículo pretendemos formular algunas de las prioridades que no puede desconocer esta agenda para la calidad de la educación escolar. Partimos con un breve diagnóstico de lo hecho en estos veinte años de reforma educativa^[1], para luego enfocarnos en cuatro desafíos centrales de nuestra educación que debieran ser atacados en la próxima década. Subyace una visión que prioriza la construcción de capacidades, tanto de parte del sistema escolar y sus competencias institucionales, como de parte de los actores (docentes de aula, directivos escolares) que diariamente realizan la labor formativa y cuyas capacidades son, a no dudarlo, el techo del sistema.

 I. Una reforma prisionera de sus éxitos.

En las dos últimas décadas se han hecho esfuerzos sostenidos, coherentes y de gran envergadura para alcanzar los puestos de avanzada que Chile ostenta dentro del continente^[2]. De hecho, el presupuesto público destinado al sector se ha quintuplicado y ha pasado a ser la principal partida presupuestaria, así como se ha movilizado un importante aporte desde las propias familias.

El mayor logro de la reforma ha sido la ampliación de las oportunidades educativas, una “revolución del acceso” que ha llevado  a que, en familias de clases medias y populares, los hijos tengan niveles de escolaridad lejanos a los de sus padres e imposibles de imaginar por sus abuelos. Dicha ampliación se refleja en la incorporación de más de setecientos mil estudiantes a la educación básica y media, así como de quinientos mil en la educación superior: en dos décadas se ha más que duplicado la enseñanza preescolar y superior, y aumentado en un 50 por ciento la  cobertura en enseñanza media^[3].

Tal expansión de las oportunidades como resultado de las políticas educativas y asistenciales vigentes, se ha posibilitado por mejoras sociales y, en particular, por la disminución de la pobreza en muchas familias chilenas. En cuanto al aumento de la oferta educativa, la acción del sector privado ha sido determinante: el sector particular subvencionado ha crecido sistemáticamente y su nueva oferta de matrícula se corresponde con el crecimiento experimentado en la enseñanza básica y, sobre todo, media^[4]. Ha coincidido el empuje propio de este sector con la existencia de incentivos económicos poderosos^[5] y con la existencia de pocas barreras de entrada para poder ejercer, con recursos públicos, la provisión educativa.

Junto a estas mayores oportunidades educativas se ha dado un mejoramiento de las condiciones en que se realiza el proceso de enseñanza. Los docentes han aumentado sustantivamente sus remuneraciones y mejorado sus condiciones laborales^[6], con significativas posibilidades de perfeccionamiento, asignaciones por excelencia, concentración horaria en un solo establecimiento o apoyo para una más digna jubilación. También los alumnos se han beneficiado de un extraordinario aumento de apoyos (becas, alimentación, salud escolar) y de recursos de aprendizaje (textos de estudio, computadores, laboratorios, bibliotecas escolares). Pero el mayor cambio ha sido la multiplicación del tiempo escolar con la masificación de la jornada escolar completa: un niño que se educa con jornada completa tiene dos años más de “tiempo escolar” real en aula que bajo la modalidad de jornada parcial. Y no son solo más años, sino que también años más “ricos educativamente”^[7].

Otra dimensión clave de la reforma educacional ha sido la curricular, produciéndose una completa renovación en todos los niveles de enseñanza y disciplinas, contándose con un currículo que está al día con los lineamientos más avanzados en el mundo y que cuenta con un procedimiento de actualización periódica que permite adecuarlo a los avances del conocimiento^[8]. El nuevo currículo ha estado alineado con los recursos didácticos y con el sistema de evaluación de los aprendizajes de los estudiantes (SIMCE, PSU), dos prerrequisitos para su implementación real.

Otra transformación significativa ha sido el avance hacia una nueva “cultura evaluativa” de la calidad de la educación que entregan los establecimientos a los alumnos: a través del SIMCE a nivel nacional y PISA o TIMMs a nivel internacional. Lógica evaluativa que se ha extendido a la docencia en aula (sistema de evaluación docente en la educación municipal) y a la gestión escolar.

 En la vereda del frente, el principal déficit de la reforma es que no ha logrado mover sustantivamente la “barrera de la calidad”, permaneciendo una importante proporción de estudiantes con aprendizajes insuficientes, como lo muestran los resultados de la  prueba SIMCE (que no se mueven de manera relevante desde que este instrumento posee mediciones comparables, año 2000).

 Esta carencia de resultados va de la mano con una gran inequidad social. Los alumnos más vulnerables obtienen los peores resultados. Existe una cruel “distribución socio-económica” de la calidad: a mayor pobreza, menores aprendizajes. La escuela no logra operar, como regla general, de manera compensatoria para revertir las desigualdades de capital cultural de las familias de origen de los estudiantes^[9].

 Los débiles resultados de aprendizaje están fuertemente vinculados a las limitaciones de la docencia de aula. Nuestros docentes, en especial aquellos que trabajan en los sectores populares, no suelen contar con herramientas pedagógicas suficientes para poder realizar exitosamente su complejo trabajo. Han tenido una deficiente formación inicial en las universidades o en los institutos profesionales que imparten las carreras de pedagogía y no pocos han realizado estudios bajo fórmulas livianas y escasamente supervisadas, como ha ocurrido con las tristemente célebres “carreras express”^[10]. Tampoco ha sido de calidad la formación de los docentes o los sistemas de supervisión técnico-pedagógicos puestos en marcha por el ministerio de Educación  o por los propios sostenedores^[11].  

Recientemente, la prueba INICIA mostró que, en un universo amplio de universidades, cerca de la mitad de los alumnos prontos a egresar como docentes de educación básica, no domina suficientemente los contenidos curriculares que deberán impartir^[12].

Desde el punto de vista institucional, este “déficit de calidad” tiene relación con la inexistencia de un sistema de aseguramiento, que garantice que la provisión educativa, independientemente de quien la realice (público o privado) cumpla con ciertos estándares básicos. Recién el 2009, la nueva ley General de Educación incorpora estos conceptos y hace exigible universalmente a los sostenedores y a las escuelas el logro de aprendizajes elementales entre los niños, niñas y adolescentes que educan, con consecuencias para aquellos que no cumplan este mandato^[13]. Esta débil institucionalidad pública que asegure calidad está presente en el nivel central (ministerio) del sistema y a niveles regionales y locales^[14].

 Por otro lado, el déficit de calidad educacional tiene un factor explicativo importante en la gestión y dirección escolar. Muchos establecimientos educacionales no cumplen con las características esenciales de lo que la literatura ha denominado como “escuelas efectivas”^[15] y los esfuerzos realizados no han logrado todavía resultados destacables.

 En síntesis, la reforma ha generado las tensiones mayores presentes en el sistema escolar actual. La ampliación de oportunidades educativas hacia sectores medios y populares se ha traducido en una presión enorme por alcanzar la educación superior. Ya no basta con terminar la enseñanza media, ni asegurar la escolaridad obligatoria de 12 años, se quiere acceder a un título profesional o técnico de nivel superior. De igual forma, el establecimiento progresivo de una “cultura de la calidad” y la instalación del SIMCE como un referente anual de resultados, han generado una exigencia de calidad con equidad. Se exigen mejorías a escuelas y docentes, como se demuestra en la encuestas de opinión pública.

 II. Desafíos de la próxima década.

Las presiones ciudadanas por mayor acceso a la educación superior y por mayor calidad de la enseñanza en general son, finalmente, los motores del cambio que pueden servir para construir un sistema escolar más efectivo y justo, que responda a las necesidades actuales de desarrollo del país.

 Una institucionalidad focalizada en la calidad

La nueva institucionalidad que se requiere construir debe tener como objetivo estratégico el aseguramiento de calidad educativa para todos. Para ello, se deben producir dos movimientos en forma simultánea: exigencia pública de cumplimiento de ciertos estándares mínimos y apoyos suficientes para que los actores educativos tengan las capacidades necesarias para proveer calidad. ^[16].

La dimensión regulatoria debe ser fortalecida: en la medida que se establezcan estándares básicos que deben ser cumplidos por los sostenedores y las escuelas, sus logros deben ser monitoreados. Se trata de alcanzar ciertos niveles de aprendizaje mínimos para todos los alumnos y de asegurar también procesos organizacionales que se ejecuten de buena manera. Se trata de la defensa de ciertos valores a resguardar respecto de la enseñanza -humanista, laica, integradora- al menos de toda aquella financiada por el estado, con un decidido esfuerzo por disminuir la creciente segmentación social: no da lo mismo si los avances en las pruebas SIMCE de un establecimiento se logran seleccionando y reteniendo a los estudiantes más aventajados y des-responsabilizándose por la suerte de aquellos más difíciles de educar, los que necesariamente deberán ser atendidos por otros establecimientos, que pasan a ser una suerte de “ghettos escolares”^[17]. 

La nueva institucionalidad contenida en la ley General de Educación considera dos instituciones que deberán cumplir estas nuevas exigencias regulatorias: la Agencia de Calidad y la Superintendencia de Educación.

Pero, el fortalecimiento de la regulación no es el único desafío de nuestro sistema. La dimensión de apoyo, plasmada en aquellas instancias que brindan soporte al quehacer de los sostenedores y las escuelas, también debe ser potenciada. En particular, se requiere que la asistencia técnica educativa especializada cuente con instancias de desarrollo, certificación y monitoreo. El riesgo de que este “nuevo mercado” no cuente con una regulación adecuada es que se produzca una mala utilización de los recursos públicos, en especial de aquellos provenientes de la subvención preferencial^[18], teniendo como consecuencia que las escuelas y sostenedores que más necesitan de un apoyo calificado no lo obtengan.  

La puesta en marcha de la nueva institucionalidad educativa no es un asunto baladí. No sólo no se cuenta con experiencia acumulada en muchos de los campos a abordar y con insuficientes y mal distribuidos proveedores de los nuevos servicios, sino que también existen inercias organizacionales que pueden perjudicar gravemente a las nuevas funciones^[19]. Será un desafío mayor lograr coherencia y articulación entre las distintas agencias que formarán parte de la nueva “arquitectura institucional”, que reemplaza el poder del ministerio central por un poder más distribuido y especializado en cuatro instituciones relativamente autónomas^[20].

Este nuevo esquema institucional en instalación no ha zanjado todavía un tema crítico: la municipalización. El debate está abierto respecto de si la actual administración municipal -sea bajo la forma de corporaciones o departamentos de educación municipal- debe ser fortalecida, o bien reemplazada por otras instancias públicas total o parcialmente. Quizás el único consenso en esta materia son las características o propiedades que debieran poseer las instituciones encargadas de gestionar la educación pública^[21], pero no son claros los caminos para alcanzarlas. De cualquier manera, la existencia de procesos en curso que debieran afectar positivamente la educación municipal y cuyo impacto aún no se puede dimensionar -como son el financiamiento adicional introducido por la subvención preferencial, el mayor resguardo de la calidad exigido por la agencia y la superintendencia, y el despliegue del fondo de gestión municipal- invitan a no apresurar nuevos cambios institucionales en este nivel del sistema^[22].

Una docencia de aula efectiva

El punto de quiebre del avance en calidad está dado por la docencia. Sólo un sistema con profesores que cumplan eficazmente su labor de educar podrá aspirar a formar el capital humano que se necesita. Pero la tarea de transformar a la “fuerza docente” no es sencilla y requiere afectar varios puntos del sistema de modo simultáneo.

La primera valla a salvar es la del prestigio de la profesión docente, haciendo de ella una carrera que convoque a los mejores egresados de la enseñanza media. La experiencia internacional con los mejores sistemas educacionales muestra que, a pesar de operar en distintos contextos culturales, se recluta a los docentes en el 30 por ciento superior de su generación^[23]. Ello no pasa en Chile. A diferencia de lo que acontece con la abogacía, ingeniería o medicina, la aspiración de ser docente de aula no está extendida entre los mejores alumnos^[24]. Se requiere de una profesión docente atractiva que exprese en sus condiciones de desempeño laboral (salarios base, incentivos, tiempos no-lectivos, etc.) y en su dimensión simbólica (imaginario sobre la docencia, trato dado por autoridades, etc.) la importancia que la sociedad le confiere.

Pero tampoco la formación inicial que brindan las universidades e institutos profesionales cumple con requerimientos de calidad que aseguren en los nuevos maestros las capacidades para desempeñarse eficazmente. Se trata de poner una vara más alta en la admisión aceptando exclusivamente a buenos candidatos^5], pero también se requiere una profunda reforma en la enseñanza de pregrado^[26]. Probablemente la medida más eficaz^[27] pase por la instalación de un examen de habilitación profesional que deba ser aprobado para poder ejercer como docente^[28].

Una transformación similar amerita la formación continua y en servicio. La enorme oferta existente de cursos, seminarios y diplomas de especialización no tiene requerimientos elementales de calidad. Coexisten algunas buenas modalidades formativas con otras regulares -si no mediocres- bajo un sistema ineficiente y costosísimo. La formación y actualización de los docentes en ejercicio no debiese ser tanto una opción personal, como una decisión del establecimiento. Igualmente, debiese privilegiarse la modalidad de formar en terreno, con temas aterrizados a la propia realidad de la escuela y dictados por otros docentes que hayan validado, en sus experiencias concretas, sus estrategias de enseñanza^[29]. Se trata además de una formación continua que debe entregar apoyo y soporte directo al trabajo docente en la sala de clases, pues la evidencia ha mostrado la efectividad de este tipo de estrategias^[30].

Por último, es imprescindible organizar una nueva carrera docente que se base más en el mérito que en la experiencia y que haga atractivo el ejercicio prolongado de la enseñanza en aula para los maestros más competentes y motivados.  Esta nueva carrera debe significar “salir por arriba” del Estatuto Docente, sin precarizar el empleo docente, proponiendo algo más desafiante y mejor recompensado, por lo que debe preverse que implicará un mayor desembolso fiscal. Por de pronto, el salario inicial de los docentes debe partir desde más arriba^[31], equiparándose al de otras carreras profesionales, como ocurre en los países que logran mejores resultados^[32]. Pero también debe permitir llegar más lejos, siendo posible para los muy buenos docentes permanecer en aula con el reconocimiento material que merecen, especialmente si se desempeñan en sectores vulnerables. Esta nueva carrera debe simplificar y darle coherencia a las múltiples asignaciones e incentivos existentes, que hacen difícilmente comprensible para cualquier docente su propia liquidación de sueldo. 

Directivos que lideren educativamente sus establecimientos

La investigación educacional otorga creciente importancia al peso del liderazgo directivo en el logro de mejores resultados en los establecimientos escolares, señalándose que es el segundo factor de mejoramiento intra-escolar^[33]. Por ello, su potenciamiento debe ser parte de las prioridades de políticas educativas que buscan alto impacto: modificando y mejorando las prácticas de un grupo reducido de personas (los directivos), se puede afectar el desempeño de los muy numerosos docentes y, por su intermedio, el aprendizaje de los alumnos. 

Requerimos que nuestros directores puedan centrarse en lo educativo: la recarga de tareas administrativas hace que la prioridad educativa de la dirección escolar pase a ser declarativa. Sin embargo, la posición del director suele no estar bien definida, y, cuando lo está, tiende a otorgársele pocas atribuciones reales. Las altas expectativas sobre la gestión directiva, que suelen sindicar al director como el conductor del proyecto educativo del establecimiento^[34], por lo general no están equilibradas con las posibilidades reales y formales que poseen para incidir en la marcha de la organización. En tal sentido, la falta de participación de los directivos en el reclutamiento, desarrollo profesional y evaluación de los docentes bajo su mando es, probablemente, su carencia mayor^[35] y debe ser revertida. Pero, las mayores atribuciones y responsabilidades a los directivos deben ir de la mano de una mayor rendición de cuentas de su parte.

La prioridad en lo educativo debe irse plasmando de diferentes maneras en la trayectoria profesional del director, constituyendo el eje de su carrera. Quiénes desempeñan esta posición debiesen contar con una perspectiva de desarrollo profesional que les permita ir enfrentando diferentes y crecientes desafíos en el tiempo^[36].  Lo anterior, acompañado de un sistema de incentivos para un buen desempeño sostenido y que posibilite a los directivos bien evaluados acceder a oportunidades superiores de desarrollo profesional.  Esta carrera podría favorecer el desarrollo de redes de escuelas, mediante la cooperación técnica de los directores más efectivos con sus colegas de escuelas en dificultades^[37].

Pero la tarea directiva no es solo del director. Es más, su liderazgo se potencia en la medida que se distribuye, haciendo participar organizadamente a otros directivos de las múltiples responsabilidades de la dirección escolar^[38]. Adicionalmente, impulsar este tipo de liderazgo más distribuido permite ir identificando nuevos liderazgos que podrán asumir el relevo de los directivos que cesen sus funciones.

Para potenciar liderazgos directivos se debe reclutar a los mejores candidatos. Actualmente, no suele haber muchos postulantes para asumir tales responsabilidades que son vistas, con razón, como desmedidas y mal recompensadas. Además, muchos de los candidatos disponibles suelen no tener el perfil requerido^[39]. El problema de fondo está vinculado al bajo status social de la dirección escolar, por lo que debe propiciarse un drástico aumento de la remuneración de los directivos, diferenciándola nítidamente de las de docentes de aula^40]. Pero también hay que transformar el modus operandi habitual para el reclutamiento de los directivos que no suele ser objetivo, transparente, ni  vinculado a los atributos críticos del cargo.

De igual manera, se requiere hacer una profunda modificación de la formación que reciben quiénes ejercen -o quieren ejercer a futuro- los roles directivos. Una nueva formación de directivos debe ser diferenciada según contextos, combinar espacios formales e informales y considerar la transferencia de experiencia y buenas prácticas de los “mejores directivos”.

Por último, existe un problema de inequidad que debe ser revertido: la mejor dirección escolar la tienen escuelas que, comparativamente, menos lo requieren: es habitual que los establecimientos más pobres y vulnerables tengan mayores dificultades para conseguir directores competentes y, en caso de atraerlos, tiendan a migrar prontamente a otras realidades más acomodadas. Deben instalarse potentes sistemas de incentivos que premien decididamente el ejercicio de buenos directivos en las condiciones más difíciles: escuelas atravesadas por pobreza, aislamiento, violencia o droga.

Una mejor formación técnica

La reforma educativa chilena está en deuda con la educación secundaria técnico profesional, en la que se concentra un gran porcentaje de los jóvenes más vulnerables^[41]: los estudios técnicos gozan de un escaso prestigio social^[42]. En esta modalidad ha existido una dificultad mayor para brindar una educación de calidad alineada con las necesidades de los diferentes sectores productivos, así como con la educación superior dedicada a estas especialidades.

El mejoramiento de la calidad debiera partir por clarificar las exigencias a los establecimientos técnicos. Existe una cruel paradoja: no se les exige que brinden una buena formación general, planteándose que las habilidades y competencias transversales no les serían pertinentes, pero tampoco existen estándares claros y verificables respecto de lo que debieran enseñar en sus materias técnicas específicas. Fruto de una asentada cultura de “especialización temprana”, no se oyen voces de alerta cada vez que el SIMCE muestra malos resultados en estos liceos, a pesar de que hasta segundo medio la formación debiese ser totalmente equivalente a la de liceos científico-humanistas^[43]. Se deben impulsar exámenes de especialidad, así como de otras modalidades de evaluación genéricas, que permitan conocer el nivel de desarrollo de habilidades y competencias transversales en los egresados de la educación técnico-profesional.     

Esta necesaria examinación al término de la educación técnica debe verse como una pieza de un sistema de aseguramiento de la calidad. En tal sentido, sería relevante que la acreditación de especialidades -proceso voluntario para establecimientos y sostenedores- se vuelva obligatorio^[44].

Para producir cambios en la formación técnica, el “factor docente” vuelve a ser crucial. Existe el problema de que estos profesores suelen no tener una formación inicial en pedagogía y, muchas veces, no cuentan siquiera con título profesional, independientemente de lo difícil que es mantenerse actualizados con las novedades técnicas en sus respectivas especialidades. Su potenciamiento como docentes debe pensarse con una fuerte conexión con centros productivos o, más genéricamente con el “mundo del trabajo”, como lo señaló el Consejo Asesor Presidencial mencionado: la participación de los agentes productivos debe darse en distintos momentos del proceso formativo de los alumnos. En este sentido, conviene profundizar las experiencias que se han impulsado en formación dual, crear redes de establecimientos con similar orientación, conformar consejos consultivos empresariales para establecimientos técnico-profesionales y realizar periódicos procesos de consulta sobre las necesidades curriculares^[45].     

Pero los establecimientos técnico-profesionales no podrán desarrollarse si no “hacen sistema” con la educación superior de orientación técnica. Una de las más marcadas deficiencias actuales es la ausencia de continuidad en los itinerarios formativos de los estudiantes: no existen pasarelas que permitan el paso de un nivel al otro, reconociendo los estudios ya realizados en la educación media y fomentando modalidades flexibles de continuidad de estudios dentro de la misma especialidad.

El cambio en la calidad de la formación técnica debe darse, como se dijera, en el nivel secundario, pero también en la educación superior que presenta múltiples carencias. Una comisión especializada sintetizó recientemente los principales desafíos: construir un sistema articulado de formación profesional, modificar la estructura curricular y pedagógica, asegurar calidad y pertinencia de la oferta formativa, y realizar un buen financiamiento de la demanda^[46]. Adicionalmente se detalló un conjunto de iniciativas específicas, tales como un nuevo sistema de títulos basado en un marco de cualificaciones, la creación de un fondo público para el desarrollo de las instituciones educativas y de un observatorio que informe a la ciudadanía sobre la empleabilidad futura de las distintas opciones, o bien la reformulación del sistema de apoyos estudiantiles (creando un instrumento no reembolsable para los alumnos de los tres quintiles más pobres durante sus primeros dos años de estudio).

Se requerirá de una fuerte voluntad política gubernamental para que este sector, que tiene menos voz pública y poder corporativo que muchos otros grupos de interés (gremio docente, universidades, municipios), logre la prioridad que merece.

 Una agenda escarpada

Este artículo se ha centrado en cuatro prioridades que aparecen claves para la nueva etapa de la reforma. El sistema escolar requiere un renovado esfuerzo para seguir mejorando y debe contar con una agenda clara de calidad, que brinde la certeza que los recursos adicionales que deberán seguirse invirtiendo traerán frutos positivos en el mediano plazo^[47]: urge una institucionalidad que asegure, con presión y apoyo, la calidad de la educación que brindan sostenedores y escuelas;  urgen docentes efectivos que sean competentes en la compleja tarea de la enseñanza-aprendizaje de todos los alumnos a su cargo; urgen directivos escolares capaces de liderar procesos de mejora de gestión institucional y pedagógica de las escuelas; y urge una educación técnica que forme a nuestros futuros técnicos y trabajadores calificados con los estándares de calidad y pertinencia que nuestra economía requiere.

Este camino hacia una mayor calidad para todos no será fácil. Un clásico análisis ha distinguido entre las reformas educativas a favor del acceso y aquéllas a favor de la calidad, mostrando como estas últimas presentan obstáculos políticos muy superiores a las primeras^[48]: los beneficios de esta mayor calidad no son inmediatos y muchas veces son difusos, mientras que los costos del cambio están concentrados, afectando a actores específicos. Por ello, esta nueva fase de la reforma requerirá de gran talento político para articular consensos nacionales tras estos objetivos, así como para confrontar a grupos corporativos que defenderán sus intereses a ultranza. Es previsible que el Colegio de Profesores, muchos sostenedores (sean municipalidades o particulares subvencionados) y muchas facultades de educación de las universidades no quedarán de brazos cruzados frente a transformaciones que les exigirán cambiar sus prácticas y mejorar su labor. Pero esta reforma cuenta con una fuerza superior que la impulsa: las expectativas de los alumnos y sus familias, que han ampliado sus sueños educativos, se han imbuido de una “cultura de la calidad” y están prestos a exigir mayores y mejores oportunidades en su formación. La demanda por educación de calidad ha pasado a ser un derecho ciudadano.

Para ser efectiva, esta reforma a favor de la calidad debe hacerse cargo del hecho que opera en un contexto social profundamente segmentado e inequitativo. No bastan las medidas genéricas: se requieren acciones y medidas específicas que refuercen mejoras allí donde es más difícil de lograr, donde estudian los niños, niñas y adolescentes de las familias que más oportunidades necesitan. Las prioridades propuestas tienen su mayor vigencia en escuelas y liceos que atienden a la población más vulnerable. En estos establecimientos se requiere la exigencia de mínimos de calidad y de los apoyos para alcanzarlos. Allí donde se concentran los docentes con peor formación inicial y mayores dificultades en el aula. Allí donde cuesta encontrar o retener a directivos con prácticas de liderazgo educativo y donde se encuentran los alumnos que esperan una cualificación habilitante para el mercado laboral en la educación técnico-profesional. Calidad y equidad, si pretenden ser reales, van necesariamente de la mano.

Por último, esta agenda a favor de la calidad debe calibrar sus tiempos y ciclos de cambio, para avanzar gradualmente y sin hacer colapsar el sistema por una vorágine de transformaciones y políticas superpuestas. En particular, debe considerarse que ya existe un conjunto de cambios en curso, que no han madurado totalmente, y que tendrán un fuerte impacto en el sistema escolar en los próximos años.

Es el caso de la subvención escolar preferencial y de las nuevas instancias (Consejo Nacional de Educación, Agencia de Calidad, Superintendencia de Educación) que se están creando como parte de la nueva institucionalidad educacional y que requerirán de una cuidadosa implementación.^[49]

Estas medidas deben ser complementadas con otras que se hagan cargo de ámbitos cuya modificación aún no está en movimiento. De ahí la importancia de avanzar en materias tales como la formación en servicio de los docentes de aula, la instauración de un examen de habilitación para los nuevos profesionales de la educación, el fomento del liderazgo de los directivos o la generación de una “cultura evaluativa” en la educación técnica que, fijando estándares y midiéndolos periódicamente, vaya produciendo una mejora de las competencias entre sus miles de egresados.

La agenda a favor de la calidad deberá considerar necesariamente este equilibrio entre instalar una nueva institucionalidad y generar mejores capacidades entre los actores principales del sistema escolar, asegurando que la enseñanza brindada en las aulas de nuestras escuelas y liceos será la que el Chile del bicentenario se merece.     

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^[1] Una versión extendida y documentada de este diagnóstico puede encontrarse en otro texto reciente de los autores Weinstein, J. y Muñoz, G. Calidad para Todos: la Reforma Educacional en el Punto de Quiebre. En Bascuñan y otros (Ed.) Más acá de los sueños, más allá de lo posible: la Concertación en Chile. Volumen II. LOM, Santiago de Chile. 2009.

^[2]  Dentro de los análisis comparativos centrados exclusivamente en lo educacional, destacan los derivados de los positivos resultados en lectura en la prueba PISA 2006, así como los del estudio UNESCO Reporte SERCE. Segundo estudio regional comparativo y explicativo. Los aprendizajes de los estudiantes de América Latina y El Caribe. Santiago de Chile. 2007. Adicionalmente, debe consignarse que en la selección de Chile como el país con mayor desarrollo humano de América Latina (PNUD Informe sobre Desarrollo Humano. Superando barreras: Movilidad y desarrollo humanos. 2009), uno de los factores considerado son las oportunidades educacionales existentes.

^[3]  Fuente: estadísticas del Mineduc y CASEN

^[4] En la básica, el crecimiento de la particular subvencionada se corresponde con una disminución de la municipal, y en la media, dada la masividad del incremento de alumnos, ambas crecen en cobertura, aunque la privada lo hace mucho más pronunciadamente. Esta tendencia, clara en el período 1990-2005, tiende a quebrarse desde ese año en adelante, cuando por primera vez la matrícula de enseñanza media municipal comienza a bajar. Ver, Marcel, M. y Raczynski, D. (Ed. La Asignatura Pendiente. Claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile. Uqbar Editores, Santiago de Chile. 2009.

^[5] Además del pago automático de subvención por niño asistente a clases y de la entrega de recursos instruccionales y asistenciales, un caso emblemático ha sido la posibilidad abierta por la Ley de la Jornada Escolar Completa de que el estado realice una donación al sostenedor particular subvencionado de un 50 por ciento de los recursos necesarios para la construcción de un nuevo establecimiento educacional.

^[6]  En el periodo comprendido entre 1990 y 2007, las remuneraciones promedio docentes han aumentado en un 200 por ciento real  (MINEDUC, 2008 no esta la referencia).

^[7]  Estudios recientes han mostrado que la ampliación de la jornada escolar muestra una asociación con mejores resultados de aprendizaje, especialmente en la educación media (Bellei, C. Does lengthening the school day increase students´academic achievement? Results from a natural experiment in Chile. Economics of Education Review, Nº 28. 2009).

^[8]  La velocidad y potencia de los cambios que se van produciendo en las distintas disciplinas, muchos de los cuáles deben ser incorporados al currículo escolar, hace que no pueda pensarse en términos de grandes reformas curriculares, sino más bien en procesos permanentes de puesta al día. De ahí la importancia de contar con una institucionalidad que permita esta acción de manera regular y oportuna.

^[9]  Hay que dejar constancia que bajo esta regla general existen excepciones, con situaciones de escuelas efectivas que logran buenos resultados y “agregan valor” al proceso formativo de los alumnos, que, en estos casos, logran  aprendizajes muy por sobre lo comúnmente esperado. Una detallada descripción de las estrategias institucionales y pedagógicas que usan estas escuelas efectivas y sus docentes puede encontrarse en Eyzaguirre, B. y Fontaine, L. Las Escuelas que Tenemos. Centro de Estudios Públicos, Santiago. 2008.

^[10]  Un dato que permite dimensionar la gravedad de este fenómeno es que el 13 por ciento de los docentes de nuestro país no obtuvieron el título en una carrera de modalidad diurna (lo que está asociado a una dedicación exclusiva, o al menos prioritaria, a la formación), sino a través de vías alternativas como los estudios nocturnos, carreras presenciales de solo algunos días a la semana o formación a distancia (Universidad de Chile Encuesta Longitudinal Docente: Análisis y Principales Resultados.  Chile. 2005)

^[11] Como se ha constatado en la evaluación docente, que ha detectado problemas sistemáticos en los procesos de enseñanza-aprendizaje puestos en marcha por docentes municipales; así como en una evaluación de la reforma educacional chilena realizada por OCDE (ver OCDE. Revisión de políticas nacionales de educación. Chile. Paris, France. 2004).

^[12]  Manzi, J. Prueba Inicia: antecedentes y resultados evaluación diagnóstica. Charla realizada en el Área Educación de Fundación Chile. Santiago. 2009.

^[13] Bajo la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), que rigió entre 1990 y 2009, las responsabilidades de los prestadores del servicio educativo no incluían expresamente la dimensión de la calidad y, por ello, no era posible tomar medidas como cerrar o intervenir aquellas escuelas que tuvieran pésimos resultados durante extensos períodos de tiempo.

^[14] En particular, se constata que muchos municipios y sostenedores particulares subvencionados no han logrado constituir unidades de apoyo técnico hacia las escuelas que administran, ni tampoco han conseguido hacerlas trabajar en red.

^[15] Creemers, B., Stoll, L., Reezigt, G., & ESI-Team Effective School Improvement – Ingredients for Success: the Results of an International Comparative Study of Best Practice Case Studies. En T. Townsend (Ed.) International Handbook of School Effectiveness and Improvement. Dordrecht: Springer. 2007;  Murillo, F. J. (Ed.) Investigación Iberoamericana sobre Eficacia Escolar. Convenio Andrés Bello. Madrid, España. 2007.

^[16] Se trata de más presión y de más apoyo al mismo tiempo: más presión sin apoyo lleva al desánimo y abatimiento, mientras que apoyo sin presión conduce al conformismo y relajamiento (Hopkins, D. Hacia una Buena escuela, experiencias y lecciones. Serie Liderazgo Educativo, Fundación Chile y Fundación CAP, Santiago de Chile. 2008).

^[17] La investigación educativa hace años que está estudiando el llamado “efecto pares” que describe cómo la constitución del grupo-curso en términos académicos influye sobre el rendimiento de los alumnos que lo conforman, siendo claras las influencias que nivelan hacia arriba como aquellas que lo hacen en dirección opuesta. McEwan, P. Peer Effects on Student Achievement: Evidence from Chile. Economics of Education Review, 22. Pp.131-141 (se revisa caso chileno). 2003   

^[18] Desde su puesta en macha, la subvención preferencial ha significado que los sostenedores que atienden a los alumnos vulnerables han contado con nuevos y cuantiosos recursos para promover la mejora. Así, han debido elaborar líneas-base de su situación actual y planes de mejoramiento que fijan metas a alcanzar en un período de 4 años. Sin embargo, el registro de instituciones y personas que pueden ser contratados para brindar asistencia técnica especializada ha mostrado la carencia de una oferta de calidad en distintas regiones y comunas del país.

^[19] La tarea del ministerio de cooperar con la instalación de una asistencia técnico-pedagógica externa, que ya no desarrolla directamente como lo  hizo por décadas, implicará ir contra su cultura organizacional.

^[20] Algunas de las contiendas de competencia previsibles son: el trabajo de evaluación e inspección de estándares institucionales, la relación con la asistencia técnica especializada, y la gestión de información y comunicaciones en el sistema escolar.

^[21] Su carácter descentralizado; ser organismos especializados cuyo único “giro” sea  la educación; director y personal seleccionados con criterios de idoneidad profesional vía concursos públicos y sistema de Alta Dirección Pública; convergencia administrativo financiero y de personal con asesoría técnico pedagógica de escuelas y liceos; existencia de un número acotado de Agencias a lo largo del país según criterios de tamaño  de población escolar y condiciones geográficas (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación Informe final. Santiago de Chile 2007).

^[22]  Esta “regla de prudencia” no debiera impedir actuar en:  i) el “factor tamaño”, buscando fórmulas para la asociación entre municipios pequeños y crónicamente desfinanciados, así como potenciando la fusión de escuelas muy pequeñas, generalmente rurales, al interior de los municipios; y ii) el fortalecimiento de las capacidades y equipos técnicos de los sostenedores municipales.

^[23]  McKinsey & Company. How the world’s best performing school systems comes out on top. USA.2008.

^[24] De hecho, según la Encuesta Longitudinal Docente (Universidad de Chile Encuesta Longitudinal Docente: Análisis y Principales Resultados. 2005), cerca de la mitad de los docentes en ejercicio no tenía a la pedagogía como su primera opción para ingresar a la universidad.

^[25] La situación en nuestro país es casi la inversa. Los datos de las instituciones y estudiantes o egresados de pedagogía que participaron voluntariamente en la aplicación de la prueba INICIA (2008) (no está la referencia), indican que más del 60 por ciento de los estudiantes o recién egresados obtuvo 500 puntos o menos en la prueba de selección universitaria, PSU.

^[26] Entre otras: que impulse prácticas tempranas y sistemáticas en establecimientos, renueve los contenidos generales sobre todo disciplinarios e incorpore las tendencias pedagógicas de punta, incluyendo el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicaciones (vitales para una nueva “generación digital”).

^[27] Si bien actualmente las pedagogías deben acreditarse obligatoriamente ante la Comisión Nacional de Acreditación, ella está centrada en los procesos (y no en resultados), actúa mediante agencias acreditadoras difícilmente fiscalizables y no garantiza conocimientos o competencias básicas entre los egresados. De cualquier modo, acreditarse no es incompatible con  el examen de habilitación profesional. 

^[28] El hecho que la ley General de Educación permita a profesionales sin formación pedagógica previa ejercer la docencia en la enseñanza media durante 5 años (articulo 46-G), hace más imperativo contar con “filtros institucionales” que impidan llegar a las aulas a quiénes no cuentan con requerimientos.

^[29] Hunt, B. Efectividad del Desempeño docente. Una reseña de la literatura internacional y su relevancia para mejorar la educación en América Latina. PREAL. Washington DC, USA. 2009.

^[30] Un ejemplo son los Centros de Excelencia en Capacitación Docente (CECD) que se implementan en algunos países de América Latina y que tienen por propósito mejorar la enseñanza de la lectura por medio de una instrucción especializada (coaching) a los docentes en el aula. Esta estrategia ha sido evaluada y la evidencia indica los mejores resultados obtenidos por estos docentes que recibieron el apoyo in situ.

^[31] En Chile, un profesor de enseñanza básica gana, en su primer año de trabajo, un sueldo promedio de $430 mil, mientras que en el caso de los médicos este monto llega a $1 millón, a $862 mil en el caso de los abogados y $530 mil en el de los psicólogos. Y esta brecha aumenta sustantivamente en los primeros 5 años de trabajo (fuente: www.futurolaboral.cl.

^[32]  Ibid p.86.

^[33] Leithwood, K. Cómo liderar nuestras escuelas. Serie Liderazgo Educativo, Fundación Chile y Fundación CAP, Santiago de Chile. 2009.

^[34] Véase, por ejemplo, las definiciones hechas en el Marco de la Buena Dirección (Ministerio de Educación Marco de la Buena Dirección, Santiago de Chile. 2005).

^[35]Este tema no es exclusivo de Chile. Un reciente estudio de la OCDE Improving School Leadership. Volume N° 1: Policy and Practice. Paris, France. 2008, distinguió los siguientes ámbitos en que los directivos escolares podrían tener injerencia: recursos humanos (condiciones salariales, contratación/despido docentes), recursos financieros (uso del presupuesto), currículo (cursos ofrecidos, textos) y políticas hacia los alumnos (admisión, disciplina,  evaluación); y constató que la capacidad de incidir en el ámbito de los recursos humanos es habitualmente la más reducida.

^[36] Los estudios han mostrado que mientras los directivos novatos demandan apoyo sistemático para su labor, los que ya cuentan con cierta experiencia desean antes que nada herramientas para poder implementar sus iniciativas, y los que tienen un recorrido largo desean compartir sus conocimientos y experiencias con otros (Wallace Foundation Becoming a Leader: Preparing School Principals for Today’s Schools. New York, USA. 2008).

^[37]   Op.cit  p.84.

^[38] Cobra importancia la adecuada coordinación del director con el jefe técnico y con el inspector general, siendo ambas funciones críticas para la buena gestión general del establecimiento, que incluye la gestión curricular y la gestión de la convivencia.   

^[39] Un mapa completo de las competencias conductuales y funcionales que debiesen poseer los directivos escolares puede encontrarse en www.gestionescolar.cl

^[40] En el Estatuto Docente la asignación por ejercer funciones directivas alcanza  hasta el 25 por ciento de la renta básica docente. No es descabellado pensar que debiera llegar hasta el 100 por ciento, como ocurre con la asignación por experiencia docente y como se practica en muchos establecimientos privados.

^[41] Desde hace varios años, la educación técnica ha venido aumentando su matrícula, tanto en el sector municipal, como particular subvencionado. En parte este incremento se relaciona con la mayor inclusión y retención de los jóvenes de los quintiles más pobres (por distintos programas e iniciativas de la reforma).

^[42] A juzgar por las postulaciones de los últimos años, esta tendencia parece estar modificándose en el caso de la educación superior. Según datos del Consejo Nacional de Educación, entre 2004 y 2009, los Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales aumentaron su matrícula en más de un 50 por ciento , más del doble de la ampliación de la matrícula universitaria.

^[43] La brecha de resultados es de más de 70 puntos promedio, según el SIMCE 2006.

^[44] Hasta el año 2007 se habían presentado a acreditación voluntaria 1.800 especialidades (cada establecimiento puede presentar a la acreditación cada una de las especialidades que imparte, dentro del universo de 44 especialidades reconocidas actualmente) con un 30 por ciento que no logró saltar esta valla.

^[45] Debe consignarse la existencia del programa Chile Califica que, a partir de 2002, se propuso mejorar la formación general y la empleabilidad de la población activa con más bajos niveles educativos, así como mejorar cobertura, calidad y articulación de la formación técnica en todos los niveles.

^[46] Los sistemas de ayudas estudiantiles han operado sólo hace pocos años corrigiendo una gravísima inequidad y han obtenido una rápida acogida: el crédito con aval del estado a la formación técnica desde hace 3 años ha implicado más de 35 mil (del total de 78 mil) créditos asignados el 2009.

^[47] Datos de OCDE en 2009 vuelven a mostrar que Chile puede y debe hacer un mayor esfuerzo en términos de inversión educacional, especialmente desde el sector público: el promedio de los países OCDE destina el 6.1 por ciento de su PIB a educación, mientras Chile alcanza poco más del 5 por ciento, donde parte importante de esa inversión la realiza el sector privado. Asimismo, los países de la OCDE gastan aproximadamente US$ 9.000 promedio al año por estudiante, cifra que en el caso chileno no alcanza los US$ 3.000.

^[48] Corrales , J. Aspectos políticos en la implementación de las reformas educativas, PREAL. N°14. 1999.

^[49] Estas medidas implicarán, junto con la evolución previsible de la cobertura en ciertos niveles  del sistema (preescolar, superior), aumentar la inversión de recursos públicos en educación en los años venideros. Es importante que otras  inversiones adicionales, sobre todo cuando otorgan el poder de decisión sobre el uso de los recursos a los sostenedores o las escuelas  -como ocurriría con el demandado aumento de la subvención escolar- se realicen una vez que se cuente con un sistema de aseguramiento de la calidad ya instalado, garantizando el buen uso de estos cuantiosos recursos.